Para dar inicio al presente trabajo tendremos que pasar por el hecho de la definición de
Federalismo que de acuerdo a lo
establecido por el diccionario de la Real Academia de la Lengua española, se
define Espíritu o sistema de confederación
entre corporaciones o Estados; en este sentido es importante establecer que
derivado del artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, una de las características de la Nación es precisamente establecerse como República representativa,
democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior; por tanto debemos entender como federación de acuerdo al mismo
diccionario la Acción
de federar y por ende federar tiene como significado Unir por alianza, liga,
unión o pacto entre varios, a esa característica se
suma en igual circunstancia de obligatoriedad
que esa alianza se compone o se da entre
Estados con libertad y soberanía
que desde el análisis gramatical, la primera
que tiene facultad de obrar o no obrar y la segunda Que ejerce o posee la autoridad suprema e independiente.
Así
las cosas desde el punto de vista
gramatical nos lleva a analizar el concepto de la del federalismo como
un pacto que se firma entre entes dotados de libertad y soberanía para
conformar una república y que están
dotados de facultades para decidir sobre su régimen interior con base en el
propio precepto constitucional.
Como lo señalamos con antelación, formalmente nuestra
constitución consagra de manera expresa la determinación del pueblo mexicano constituirse en una República
representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una
federación establecida según los principios de esta ley fundamental; estableciendo reglas claras para su aplicación tales como: determinación de ámbitos de
competencias federal, local y municipal,
existencia de un sistema judicial que garantiza el respecto de las normas constitucionales y sus
derivadas, entre otros.
Sin embargo, y en vía
enunciativa, las condiciones del sistema político, la existencia de un partido político hegemónico que rigió en nuestro país hasta el año 2000, la coincidencia de intereses entre el Poder Ejecutivo
y el Poder Legislativo en los tres niveles de gobierno, la cooptación
de cargos públicos de elección popular o de designación por los miembros del partido en el poder, el predominio de la figura presidencial
propiciaron la existencia, de facto, de un sistema eminentemente centralista,
en el que las decisiones nacionales, trascendentales o no, eran tomadas de manera cupular; las más de las veces soslayando la opinión
o intereses de los entes territoriales del pacto federal.
En los últimas décadas se ha buscado la vía
para mejorar las estructuras del
modelo federal mexicano, ya sea fortaleciendo los mecanismos que garanticen su correcta funcionalidad, o maximizando el
respeto efectivo de los ámbitos de competencia
asignados a los tres niveles de gobierno; esto ha provocado algunas modificaciones, que se han enderezado, primordialmente, a mejorar el sistema político, en una doble
vertiente; primero, permitiendo una completa,
libre y equitativa lucha por el poder público entre los diversos partidos políticos formados; y, segundo, por cuanto hace al sistema electoral,
incorporando nuevos instrumentos que redunden en mayores garantías de
legalidad al momento de elegir a nuestros gobernantes.
Como se sabe, uno de los
rasgos principales de la trascendente reforma constitucional de 1996, aún en
vigor, en materia de justicia electoral fue el establecimiento de instrumentos
procesales de control judicial de la constitucionalidad de leyes y actos
electorales, con lo que se modificó una tendencia de más de un siglo que había
propiciado que tanto las leyes como los procedimientos comiciales en nuestro
país estuvieran sustraídos a dicho control. En efecto, la citada reforma se
caracterizó, entre otros aspectos, por el establecimiento de un sistema
integral de justicia electoral plenamente judicial, en cuya cúspide se
encuentra la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en el que el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación ocupa un lugar central, en tanto
máxima autoridad jurisdiccional en la materia con la salvedad de la acción de
inconstitucionalidad contra leyes electorales bajo la competencia del más alto
tribunal de la República y órgano terminal en cuanto al control de la
constitucionalidad de actos y resoluciones en materia electoral; al efecto, se
crearon diversos instrumentos procesales para el control judicial de la
constitucionalidad de leyes y actos o resoluciones electorales federales y
locales, es decir, se incorporaron auténticas garantías constitucionales
electorales.
El sistema se complementa
con la existencia de tribunales electorales en cada una de las entidades
federativas para el control de la legalidad y regularidad de los comicios
locales, sin olvidar, claro está, que tanto en el ámbito federal como en el
local se contemplan diversos medios de impugnación electoral de naturaleza
administrativa, cuyo conocimiento y resolución se encomiendan, respectivamente,
a los órganos competentes del Instituto Federal Electoral o de los
correspondientes institutos o consejos electorales de los Estados y del
Distrito Federal. La idoneidad de la competencia conferida a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación para conocer de las acciones de inconstitucionalidad
en lo tocante a leyes electorales se justifica plenamente, habida cuenta que
mucho más de la mitad de tales medios de defensa constitucional han versado
sobre la materia electoral, en la cual el máximo Tribunal del país ha
establecido importantes criterios jurisprudenciales en beneficio del Estado
constitucional democrático de derecho.
Por su parte, el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, en su alta encomienda constitucional
de impartir justicia electoral en México, ha venido desempeñando una función
garantista, anti formalista y defensora de la Constitución, mediante la tutela
de los derechos fundamentales político-electorales de los ciudadanos y haciendo
valer los principios de constitucionalidad y legalidad a los que deben
sujetarse invariablemente los actos de las autoridades electorales federales y
locales, con el objeto de asegurar la celebración de elecciones libres y
auténticas. Como lo he intentado mostrar en otras ocasiones, la función
garantista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se
aprecia en los diversos y relevantes criterios jurisprudenciales que ha
sostenido, los cuales pueden clasificarse según tengan por objeto asegurar el
acceso a la justicia electoral y a su impartición en forma completa y efectiva;
el pleno respeto y la protección amplia de los derechos político-electorales
fundamentales de los ciudadanos; el fortalecimiento de los partidos políticos;
la democracia interna de los partidos políticos; la salvaguarda de los derechos
de los pueblos y comunidades indígenas en sus procedimientos electorales; el
control indirecto de la regularidad comicial a través del derecho
administrativo sancionador electoral, así como la sujeción de todos los actos
electorales, tanto de las autoridades federales y locales como los definitivos
de los partidos políticos, a los principios de constitucionalidad y legalidad.
En el modelo de Estado constitucional democrático de derecho, los tribunales, de
manera destacada los electorales, están
llamados a desempeñar un papel decisivo en la tutela jurisdiccional de los
derechos fundamentales y en el control de la regularidad de los actos y
resoluciones de los órganos del poder público y de otros sujetos jurídicos (v.
gr., los partidos políticos, dada su naturaleza de entidades de interés público
y su eventual posición de predominio sobre los ciudadanos), habida cuenta de
que, como lo ha señalado Manuel Atienza, en un régimen democrático «es el poder
el que se somete a la razón, y no la razón al poder» Además de incorporar la
posibilidad de impugnar las leyes electorales ante nuestra Suprema Corte a
través de las acciones de inconstitucionalidad, con la reforma de 1996 al
artículo 99 de la Constitución federal se establecieron dos juicios
constitucionales de carácter extraordinario y excepcional respecto de los actos
o resoluciones de las autoridades electorales de las entidades federativas como
son: el juicio de revisión constitucional electoral y el juicio para la
protección de los derechos político-electorales del ciudadano. En este
contexto, con pleno reconocimiento a la valiosa y significativa labor que han
venido desempeñando los tribunales electorales de las distintas entidades
federativas en beneficio de la justicia electoral local, el tema del
fortalecimiento del federalismo judicial electoral es de suma trascendencia en
nuestro país, ya que, en atención a la estructura federal del Estado Mexicano,
es indispensable consolidar la autonomía e independencia de los órganos
judiciales electorales de las entidades federativas. Durante décadas, las leyes
electorales locales siguieron el texto de las leyes federales; muchas sólo lo
reproducían, ajustando la terminología. Sin embargo, la tendencia comenzó a
revertirse desde finales de la década de los ochenta con el debilitamiento del
sistema de partido hegemónico y el ascenso de la fuerza electoral de los
partidos de oposición. En la medida que las elecciones locales fueron cada vez
más competitivas, aumentó la presión ciudadana para reformar la normativa local
electoral siguiendo modelos propios. Las diversas reformas electorales
federales y locales que se fueron registrando sucesivamente, a partir de
entonces, constituyeron el inicio de cambios que introdujeron innovaciones
institucionales, con frecuencia, habiéndose planteado pioneramente en las
diversas entidades federativas en varios temas relevantes y, sólo con
posterioridad, incorporado al ámbito federal.
Este proceso de innovación institucional continúa y
continuará, pues la democracia es una construcción permanente, y eso implica la
búsqueda permanente de renovadas formas institucionales. El proceso que se ha
dado en nuestro país hacia la «judicialización de los procedimientos
electorales» se presenta no sólo como parte de la evolución histórica de
nuestras instituciones que abandonó el contencioso electoral de naturaleza
política, a través del cual se confería a los llamados colegios electorales de
las distintas legislaturas la atribución de resolver en última instancia acerca
de la validez de las elecciones, sino se enmarca dentro de la tendencia que en
tal sentido se observa en el derecho comparado, como parte también de lo que en
forma más amplia se ha denominado «judicialización de la política». La expresión
«judicialización de la política» es notoriamente ambigua, pues puede entenderse
en más de un sentido. Intentaré despejar esta ambigüedad a fin de evitar
equívocos. En un sentido, en el contexto de la justicia electoral, significa la
sustitución de un sistema contencioso de carácter político por uno de
naturaleza eminentemente jurisdiccional, es decir, el paso de un sistema donde
las impugnaciones electorales se resuelven por órgano político conforme con
criterios de oportunidad política a uno en que se resuelven por órgano
jurisdiccional de acuerdo con los principios de constitucionalidad y legalidad.
El establecimiento en México de un contencioso plenamente de carácter
jurisdiccional tuvo lugar en 1996 (después de más de 170 años de tener un
contencioso electoral, predominantemente, político) con la creación del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, innovación
institucional que implicó, para decirlo con José Woldenberg, la
«judicialización de los diferendos electorales»4, en el sentido no peyorativo
del término. En otro sentido, «judicialización de la política» quiere decir
«dar cada vez más poder a quien no puede ser sustituido». En este sentido de la expresión, con un
carácter peyorativo, se significa que, en último término, la judicialización
tiende a suprimir la decisión política o, por lo menos, a paralizar los
procesos decisorios en la esfera política. Es verdad que las fronteras de lo
jurídico sobre la política se han extendido. En el modelo de democracia
constitucional, si bien se ha registrado una redistribución del poder en favor
de la rama judicial, se trata de una redistribución que tiene como finalidad
garantizar los derechos fundamentales y, en general, el control de la
regularidad de los actos y resoluciones de los órganos del poder público y de
otros actores. La «judicialización de la política» en el sentido prístino no
implica que el órgano jurisdiccional electoral federal se sustituya, en su
caso, a la voluntad ciudadana, a los órganos representativos o al partido político.
Ello por las siguientes razones: En primer lugar, el Tribunal Electoral es
respetuoso de la voluntad popular expresada en las urnas; en segundo lugar, en
principio, es deferente del legislador democrático (digo «en principio» porque,
por ejemplo, el legislador, así sea democrático, no podría violar el contenido
esencial de los derechos fundamentales) y, en tercer lugar, existen, en mi
concepto, ciertas determinaciones de los órganos partidarios que, en principio,
pertenecen a un ámbito decisorio propio derivado de la libertad auto-
organizativa de los partidos políticos, la cual incluye varios aspectos, como
son la autonormativa y la autogestiva, en el entendido de que debe existir una
armonía entre esa capacidad auto-organizativa y los derechos fundamentales
político-electorales de sus miembros o afiliados a participar
democráticamente en la formación de la voluntad partidaria.6 La autonomía de
gestión de los partidos políticos no significa que el Tribunal Electoral no
esté en aptitud de controlar jurisdiccionalmente que se hayan seguido
puntualmente, conforme con la normativa intrapartidaria, los procedimientos,
reglas o requisitos
objetivos aplicables.7 Ello debe ser así,
fundamentalmente por la razón de que los partidos políticos, en tanto ejes fundamentales
del moderno Estado constitucional democrático de derecho y según lo establecen
la Constitución y la ley, deben tener no sólo una normativa interna democrática
sino un funcionamiento democrático, tal como lo sostuvo el Tribunal Electoral
en el asunto referente a los estatutos del Partido Verde Ecologista de México.
En los Estados constitucionales democráticos de derecho
ha operado una redistribución del poder en favor de los jueces, a tal grado que
se habla de un verdadero contrapoder. Sin embargo, los jueces, por lo general,
no son elegidos a diferencia de los representantes populares. La legitimidad de
los jueces, satisfechos los requisitos constitucionales y legales para el
acceso a la función, particularmente de los jueces constitucionales, no está
dada, de una vez y para siempre, a partir de su nombramiento, sino se construye
permanentemente mediante la motivación de las resoluciones. Es una legitimación
que se adquiere vía la motivación de las sentencias. Parafraseando a Ronald
Dworkin, la legitimidad de la jurisdicción depende, en buena medida, de que los
jueces decidan conforme con razones jurídicas.
Desde un punto de vista normativo, el tipo de conflictos
que conoce y resuelve el Tribunal Electoral no hace que dirima los mismos con
arreglo a consideraciones políticas; podrán tratarse de conflictos políticos,
mas se deciden jurídicamente, es decir, lo peculiar es que se resuelven
mediante métodos jurídicos y razones jurídicas, con base en lo establecido en
el derecho. Para decirlo con Klaus Stern: Jurisdicción sobre materia política
no es lo mismo que jurisdicción política, esto es, jurisdicción con arreglo a
criterios políticos. Un ejemplo de jurisdicción política sería la
auto-calificación de las elecciones que de sus respectivos miembros realizaban
antes de 1993 los colegios electorales (órganos políticos) de la Cámara de
Diputados y la Cámara de Senadores. En tal virtud, debe hacerse una clara y
tajante distinción. El que se trate de un conflicto de naturaleza política o,
cuando menos, un conflicto entre órganos políticos (p. ej., entre la Cámara de
Diputados y el Poder Ejecutivo Federal en la reciente controversia
constitucional sobre el presupuesto de egresos) no implica en modo alguno que
la decisión jurisdiccional que pone fin al mismo sea tomada sobre la base de
consideraciones políticas (por ejemplo, de conveniencia u oportunidad), sino
debe ajustarse a salvaguardar los principios de constitucionalidad y legalidad.
De ahí la importancia fundamental que en los últimos tiempos ha cobrado tanto
en el ámbito teórico como en la praxis la argumentación jurídica,
particularmente la desarrollada por los tribunales constitucionales. En todo
caso, se trata de someter a escrutinio la argumentación de los tribunales
constitucionales, toda vez que, por más supremos que puedan ser, no son
infalibles. Similarmente, el que un Tribunal Electoral, por ejemplo, al
resolver un litigio electoral, declare la nulidad de una elección de
gobernador, porque quedó acreditado que se violaron determinados principios
constitucionales que deben regir en toda elección democrática y que semejantes
violaciones sustanciales fueron determinantes para el resultado de la elección,
no implica que dicho órgano jurisdiccional dirima un conflicto político con
arreglo a consideraciones políticas. Como observa Manuel Aragón, el control
jurídico, particularmente el control jurisdiccional, a diferencia del control
político, tiene estos rasgos distintivos: a) es un control objetivado, ya que
el parámetro de control es un conjunto normativo preexistente y no disponible
para el órgano de control; b) está basado en razones jurídicas y no en
consideraciones políticas; c) su ejercicio es necesario, en cuanto ha de
ejercerse necesariamente siempre que sea instado a ello, y d) está encomendado
a un «órgano independiente e imparcial, dotado de singular competencia técnica
para resolver cuestiones de Derecho». En el modelo de Estado constitucional
democrático de derecho, la justicia constitucional ha excluido la politización
de la justicia desde el momento en que los jueces constitucionales empezaron a
extender el control jurídico, es decir, un control objetivado, necesario y
técnico sobre las irregularidades del poder, a fin de salvaguardar los derechos
fundamentales y el principio de supremacía constitucional. La justicia
constitucional electoral no pretende eliminar lo político, ya que no intenta
inhibir ni frustrar la actividad parlamentaria ni socavar la regla de la
mayoría.12 Como destaca Perfecto Andrés Ibáñez al analizar el pensamiento de
Luigi Ferrajoli, la emergencia de la perspectiva constitucional en la
aplicación de la ley no amplía peligrosamente el campo de actuación y la
discrecionalidad del intérprete; el deber de observar la Constitución, incluso,
proporciona una garantía más de sujeción en la medida que limita el abanico de
las interpretaciones legítimas, además de que el deber constitucional de
motivar las decisiones judiciales proscribe el decisionismo tan arraigado en
los viejos hábitos judiciales.13 En términos generales, la judicialización de
los procesos electorales en México ha mostrado su funcionalidad y ventajas al
garantizar que la resolución de los conflictos electorales se realicen por un
tribunal tercero imparcial y con base en los principios de constitucionalidad y
legalidad y no, como antes, según los criterios ampliamente discrecionales de
la oportunidad y conveniencia política, como ocurría en la época del
contencioso político, lo cual propiciaba recurrentes y prolongados conflictos
post-electorales al margen de las vías institucionales. Ahora bien, atendiendo
a los diversos sistemas de justicia electoral local en los regímenes federales
de las democracias occidentales, es posible apreciar un espectro que va de
sistemas fuertemente centralizados a otros ampliamente descentralizados, en el
entendido de que, en general, la decisión final de toda elección local,
eventualmente y, al menos, en cierta medida, corresponde a una instancia
jurisdiccional que, como tal, siguiendo a Kelsen, no correspondería propiamente
a un órgano (del orden) de la Federación [vis a vis los órganos (de los
órdenes) parciales de las entidades federativas] sino a un órgano del Estado
federal o nacional como un todo (en palabras de Ulises Schmill, un órgano del
orden constitucional).14 En este sentido, por ejemplo, se llega a conferir tal
función a la Corte Suprema del respectivo Poder Judicial Federal (Canadá,
Estados Unidos y Argentina), a un órgano electoral especializado dentro del
Poder Judicial Federal (México, Brasil y Venezuela), o bien, al correspondiente
Tribunal 11 Cfr. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría
constitucional del poder, Bogotá Universidad Externado de Colombia, 1999, pp.
70-71. 12 Cfr. Ernesto Garzón Valdés, «El papel del poder judicial en la
transición a la democracia», en La función judicial. Ética y Democracia,
Barcelona, Gedisa, 2003, p. 141. 13 Cfr. «Prólogo», en Ferrajoli, Derechos y
garantías. La ley del más débil, Madrid, Trotta, pp. 11-12.
Constitucional, siguiendo el modelo europeo (Austria).15
Teniendo en cuenta el carácter dinámico del sistema federal que permite unidad
nacional o diversidad regional según las necesidades cambiantes de cada
específico país, frente a algunas voces aisladas que propugnan por una mayor
centralización para conferirle a las salas regionales del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación la resolución de los conflictos electorales
locales, cabría ponderar si, en un futuro, convendría, mejor, que se descentralizara
aun más la resolución de los medios de impugnación electorales para conferirle
tal atribución, en primera instancia, a los tribunales electorales locales, no
sólo respecto de los comicios locales, sino también de los federa- les (al
menos, los relacionados con diputados federales y senadores, conservando la
Sala Superior la competencia para conocer de impugnaciones contra las
resoluciones definitivas y firmes de autoridades electorales locales. Una vez
agotadas las instancias locales y, quizá a mediano plazo, por razones
estrictamente de constitucionalidad.16 Lo anterior, sin duda, requiere
previamente de un fortalecimiento de los tribunales electorales locales a fin
de asegurar, en mayor medida, su autonomía funcional orgánica (aun dentro del
respectivo poder judicial), así como la independencia e imparcialidad de sus
miembros (frente a los demás órganos del poder público y los respectivos
partidos políticos) y la eficiencia y efectividad de los medios de impugnación
bajo su conocimiento a través de la ampliación de las garantías judiciales
(orgánicas y procesales) previstas en el artículo 116 de la Constitución
federal.
Consideraciones
sobre el Federalismo Judicial Electoral. J. Jesús Orozco Henríquez
Quid
Juris.
Como observamos con antelación el principio del
federalismo judicial no es un tema que sea novedoso sino por el contrario es
clarísimo que durante el tiempo de desarrollo de derecho electoral como rama
activa del derecho se han venido desarrollando diversos tópico e
investigaciones que nos permite concluir que la propuesta que realizan Tanto el
Partido Acción Nacional como El
Partido de La Revolución democrática es
a todas luces una involución de lo que el estado de derecho mexicano ha ganado
frente a un marco Político ya que la pretensión de ambos Institutos es la
desaparición de los tribunales Estatales electorales así como de los Institutos
y la creación de un Instituto Nacional y el regreso del Tribunal Electoral a un
órgano autónomo e independiente,
dividido en salas regionales para
que conozcan de las elecciones tanto nacionales como de las estatales violando
a todas luces el pacto federal que se prevé en la Constitución, mas aun en
tratándose de crear un Código Electoral único de ninguna manera permitirán que
los estados ejercieran la soberanía y
libertad que consagra la propia carta Magna
como una regla del federalismo, a manera de ejemplo pudiéramos decir que
ni siquiera conocen y si lo saben no toman en cuenta la diversidad pluricutural
del país, tenemos ejemplos claros como lo es el Estado de Oaxaca que tuvo que
hacer adecuaciones importantes a su ordenamiento electoral estatal para atender
los usos y costumbres de los puebles indígenas que constituye aproximadamente
el 60 por ciento de su elección mediante mecanismos de usos y costumbres, o en
el caso del Estado de Hidalgo donde se aprecio que para el efecto del ejerció
gubernamental de orden municipal 3 años era insuficiente y en un ejercicio de
fortalecimiento municipalista se legislo
para que los ayuntamiento duraran en su encargo 4 años que en periodo que además de ser idóneo
permite que los órganos de gobierno municipal no estén sujetos al gobernador en
turno, como estos ejemplos podernos recorrer el país donde se encuentran reguladas
las elecciones de autoridades auxiliares o bien ya se encuentra regulado el
plebiscito, además es importante señalar que bajo un falso esquema de ahorro
para el gobierno pretenden hacer creer a la población que se disminuiría el
gasto en los procesos electorales lo que no es del todo cierto ya que las
elecciones federales las financia sin duda alguna el gobierno federal peros son
las entidades federativas quienes tiene a su cargo el gasto de acuerdo a sus
presupuestas la organización y financiamiento de las elecciones de orden local.
En esas condiciones y bajo la tesitura de que pretenden
hacer creer que los órganos estatales son ineficientes es pues fundamental señalar quelas principales
reformas a partir de 96 no se dieron en
el seno del congreso de la unión sino que fueron marcadas por experiencias en
los ámbitos locales lo que ha llevado a perfeccionar los procesos judiciales
electorales además de que en sus argumentos no presentan ni un solo numero de
la supuesta deficiencia de los citado órganos locales, lo que se observa claramente
es que pretende centralizar el poder para que sean los partidos político
nacionales quienes ejerzan una verdadera presión a los nuevo Instituto Nacional
electoral y Tribunal electoral federal ya que nunca presentan en su incoativas
los mecanismos de selección de consejero o jueces electorales que seguramente
serán calificados por los propios partidos mayoritarios quienes pretenden tener
a modo a estos funcionarios lo que la
especie no sucede en cada uno de los estados y la posibilidad de negociar con este
ámbito de jueces locales cada vez es menor ya que se actúa con estricto apego a
la norma jurídica aplicable y no a presiones de orden político o de poderes
facticos tan es así que en la estadística de la propia sala superior se lleva
un record de los estados así como de eficacia y eficiencia de sus resoluciones
y es el caso que en la mayoría de las entidades federativas está por encima del
80 por ciento, lo que se debe hacer es fortalecer las autonomía de las
autoridades electorales locales destinado presupuesto eficientes para su
profesionalización y dignificación así como
ampliar su periodo de gestión y no involucionar a un centralismo inconstitucional
e ilegal.