viernes, 27 de septiembre de 2013

EL FEDERALISMO JUDICIAL ELECTORAL FRENTE A LAS PROPUESTAS DE REFORMA POLITICA DEL 2013.


Para dar inicio  al presente trabajo tendremos que pasar  por el hecho de la definición de Federalismo  que de acuerdo a lo establecido por el diccionario de la Real Academia de la Lengua española, se define Espíritu o sistema de confederación entre corporaciones o Estados;  en este sentido es importante establecer que derivado del artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, una de las características de la Nación es precisamente  establecerse como República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; por tanto debemos entender como federación de acuerdo al mismo diccionario  la  Acción de federar  y por ende federar tiene como significado Unir por alianza, liga, unión o pacto entre varios, a esa característica se suma en igual circunstancia de obligatoriedad  que esa alianza se compone o se da entre  Estados con libertad y soberanía que desde el análisis gramatical, la primera  que tiene facultad de obrar o no obrar y la segunda Que ejerce o posee la autoridad suprema e independiente.
Así las cosas desde el punto de vista  gramatical nos lleva a analizar el concepto de la del federalismo como un pacto que se firma entre entes dotados de libertad y soberanía para conformar una república y  que están dotados de facultades para decidir sobre su régimen interior con base en el propio precepto constitucional.
Como lo señalamos con antelación, formalmente nuestra constitución consagra de manera expresa la determinación del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental; estableciendo reglas claras para su aplicación tales como: determinación de ámbitos de competencias federal, local y municipal, existencia de un sistema judicial que garantiza el respecto de las normas constitucionales y sus derivadas, entre otros.

Sin embargo, y en vía enunciativa, las condiciones del sistema político, la existencia de un partido político hegemónico que rigió en nuestro país hasta el año 2000, la coincidencia de intereses entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en los tres niveles de gobierno, la cooptación de cargos públicos de elección popular o de designación por los miembros del partido en el poder, el predominio de la figura presidencial propiciaron la existencia, de facto, de un sistema eminentemente centralista, en el que las decisiones nacionales, trascendentales o no, eran tomadas de manera cupular; las más de las veces soslayando la opinión o intereses de los entes territoriales del pacto federal.
 
En los últimas décadas se ha buscado la vía para mejorar las estructuras del modelo federal mexicano, ya sea fortaleciendo los mecanismos que garanticen su correcta funcionalidad, o maximizando el respeto efectivo de los ámbitos de competencia asignados a los tres niveles de gobierno; esto ha provocado algunas modificaciones, que se han enderezado, primordialmente, a mejorar el sistema político, en una doble vertiente; primero, permitiendo una completa, libre y equitativa lucha por el poder público entre los diversos partidos políticos formados; y, segundo, por cuanto hace al sistema electoral, incorporando nuevos instrumentos que redunden en mayores garantías de legalidad al momento de elegir a nuestros gobernantes.
 
Como se sabe, uno de los rasgos principales de la trascendente reforma constitucional de 1996, aún en vigor, en materia de justicia electoral fue el establecimiento de instrumentos procesales de control judicial de la constitucionalidad de leyes y actos electorales, con lo que se modificó una tendencia de más de un siglo que había propiciado que tanto las leyes como los procedimientos comiciales en nuestro país estuvieran sustraídos a dicho control. En efecto, la citada reforma se caracterizó, entre otros aspectos, por el establecimiento de un sistema integral de justicia electoral plenamente judicial, en cuya cúspide se encuentra la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en el que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ocupa un lugar central, en tanto máxima autoridad jurisdiccional en la materia con la salvedad de la acción de inconstitucionalidad contra leyes electorales bajo la competencia del más alto tribunal de la República y órgano terminal en cuanto al control de la constitucionalidad de actos y resoluciones en materia electoral; al efecto, se crearon diversos instrumentos procesales para el control judicial de la constitucionalidad de leyes y actos o resoluciones electorales federales y locales, es decir, se incorporaron auténticas garantías constitucionales electorales.
 
El sistema se complementa con la existencia de tribunales electorales en cada una de las entidades federativas para el control de la legalidad y regularidad de los comicios locales, sin olvidar, claro está, que tanto en el ámbito federal como en el local se contemplan diversos medios de impugnación electoral de naturaleza administrativa, cuyo conocimiento y resolución se encomiendan, respectivamente, a los órganos competentes del Instituto Federal Electoral o de los correspondientes institutos o consejos electorales de los Estados y del Distrito Federal. La idoneidad de la competencia conferida a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las acciones de inconstitucionalidad en lo tocante a leyes electorales se justifica plenamente, habida cuenta que mucho más de la mitad de tales medios de defensa constitucional han versado sobre la materia electoral, en la cual el máximo Tribunal del país ha establecido importantes criterios jurisprudenciales en beneficio del Estado constitucional democrático de derecho.  
Por su parte, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en su alta encomienda constitucional de impartir justicia electoral en México, ha venido desempeñando una función garantista, anti formalista y defensora de la Constitución, mediante la tutela de los derechos fundamentales político-electorales de los ciudadanos y haciendo valer los principios de constitucionalidad y legalidad a los que deben sujetarse invariablemente los actos de las autoridades electorales federales y locales, con el objeto de asegurar la celebración de elecciones libres y auténticas. Como lo he intentado mostrar en otras ocasiones, la función garantista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se aprecia en los diversos y relevantes criterios jurisprudenciales que ha sostenido, los cuales pueden clasificarse según tengan por objeto asegurar el acceso a la justicia electoral y a su impartición en forma completa y efectiva; el pleno respeto y la protección amplia de los derechos político-electorales fundamentales de los ciudadanos; el fortalecimiento de los partidos políticos; la democracia interna de los partidos políticos; la salvaguarda de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas en sus procedimientos electorales; el control indirecto de la regularidad comicial a través del derecho administrativo sancionador electoral, así como la sujeción de todos los actos electorales, tanto de las autoridades federales y locales como los definitivos de los partidos políticos, a los principios de constitucionalidad y legalidad. En el modelo de Estado constitucional democrático de derecho, los tribunales, de manera destacada los electorales,  están llamados a desempeñar un papel decisivo en la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales y en el control de la regularidad de los actos y resoluciones de los órganos del poder público y de otros sujetos jurídicos (v. gr., los partidos políticos, dada su naturaleza de entidades de interés público y su eventual posición de predominio sobre los ciudadanos), habida cuenta de que, como lo ha señalado Manuel Atienza, en un régimen democrático «es el poder el que se somete a la razón, y no la razón al poder» Además de incorporar la posibilidad de impugnar las leyes electorales ante nuestra Suprema Corte a través de las acciones de inconstitucionalidad, con la reforma de 1996 al artículo 99 de la Constitución federal se establecieron dos juicios constitucionales de carácter extraordinario y excepcional respecto de los actos o resoluciones de las autoridades electorales de las entidades federativas como son: el juicio de revisión constitucional electoral y el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. En este contexto, con pleno reconocimiento a la valiosa y significativa labor que han venido desempeñando los tribunales electorales de las distintas entidades federativas en beneficio de la justicia electoral local, el tema del fortalecimiento del federalismo judicial electoral es de suma trascendencia en nuestro país, ya que, en atención a la estructura federal del Estado Mexicano, es indispensable consolidar la autonomía e independencia de los órganos judiciales electorales de las entidades federativas. Durante décadas, las leyes electorales locales siguieron el texto de las leyes federales; muchas sólo lo reproducían, ajustando la terminología. Sin embargo, la tendencia comenzó a revertirse desde finales de la década de los ochenta con el debilitamiento del sistema de partido hegemónico y el ascenso de la fuerza electoral de los partidos de oposición. En la medida que las elecciones locales fueron cada vez más competitivas, aumentó la presión ciudadana para reformar la normativa local electoral siguiendo modelos propios. Las diversas reformas electorales federales y locales que se fueron registrando sucesivamente, a partir de entonces, constituyeron el inicio de cambios que introdujeron innovaciones institucionales, con frecuencia, habiéndose planteado pioneramente en las diversas entidades federativas en varios temas relevantes y, sólo con posterioridad, incorporado al ámbito federal.
 
Este proceso de innovación institucional continúa y continuará, pues la democracia es una construcción permanente, y eso implica la búsqueda permanente de renovadas formas institucionales. El proceso que se ha dado en nuestro país hacia la «judicialización de los procedimientos electorales» se presenta no sólo como parte de la evolución histórica de nuestras instituciones que abandonó el contencioso electoral de naturaleza política, a través del cual se confería a los llamados colegios electorales de las distintas legislaturas la atribución de resolver en última instancia acerca de la validez de las elecciones, sino se enmarca dentro de la tendencia que en tal sentido se observa en el derecho comparado, como parte también de lo que en forma más amplia se ha denominado «judicialización de la política». La expresión «judicialización de la política» es notoriamente ambigua, pues puede entenderse en más de un sentido. Intentaré despejar esta ambigüedad a fin de evitar equívocos. En un sentido, en el contexto de la justicia electoral, significa la sustitución de un sistema contencioso de carácter político por uno de naturaleza eminentemente jurisdiccional, es decir, el paso de un sistema donde las impugnaciones electorales se resuelven por órgano político conforme con criterios de oportunidad política a uno en que se resuelven por órgano jurisdiccional de acuerdo con los principios de constitucionalidad y legalidad. El establecimiento en México de un contencioso plenamente de carácter jurisdiccional tuvo lugar en 1996 (después de más de 170 años de tener un contencioso electoral, predominantemente, político) con la creación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, innovación institucional que implicó, para decirlo con José Woldenberg, la «judicialización de los diferendos electorales»4, en el sentido no peyorativo del término. En otro sentido, «judicialización de la política» quiere decir «dar cada vez más poder a quien no puede ser sustituido».  En este sentido de la expresión, con un carácter peyorativo, se significa que, en último término, la judicialización tiende a suprimir la decisión política o, por lo menos, a paralizar los procesos decisorios en la esfera política. Es verdad que las fronteras de lo jurídico sobre la política se han extendido. En el modelo de democracia constitucional, si bien se ha registrado una redistribución del poder en favor de la rama judicial, se trata de una redistribución que tiene como finalidad garantizar los derechos fundamentales y, en general, el control de la regularidad de los actos y resoluciones de los órganos del poder público y de otros actores. La «judicialización de la política» en el sentido prístino no implica que el órgano jurisdiccional electoral federal se sustituya, en su caso, a la voluntad ciudadana, a los órganos representativos o al partido político. Ello por las siguientes razones: En primer lugar, el Tribunal Electoral es respetuoso de la voluntad popular expresada en las urnas; en segundo lugar, en principio, es deferente del legislador democrático (digo «en principio» porque, por ejemplo, el legislador, así sea democrático, no podría violar el contenido esencial de los derechos fundamentales) y, en tercer lugar, existen, en mi concepto, ciertas determinaciones de los órganos partidarios que, en principio, pertenecen a un ámbito decisorio propio derivado de la libertad auto- organizativa de los partidos políticos, la cual incluye varios aspectos, como son la autonormativa y la autogestiva, en el entendido de que debe existir una armonía entre esa capacidad auto-organizativa y los derechos fundamentales político-electorales de sus miembros o afiliados a participar democráticamente en la formación de la voluntad partidaria.6 La autonomía de gestión de los partidos políticos no significa que el Tribunal Electoral no esté en aptitud de controlar jurisdiccionalmente que se hayan seguido puntualmente, conforme con la normativa intrapartidaria, los procedimientos, reglas o requisitos
objetivos aplicables.7 Ello debe ser así, fundamentalmente por la razón de que los partidos políticos, en tanto ejes fundamentales del moderno Estado constitucional democrático de derecho y según lo establecen la Constitución y la ley, deben tener no sólo una normativa interna democrática sino un funcionamiento democrático, tal como lo sostuvo el Tribunal Electoral en el asunto referente a los estatutos del Partido Verde Ecologista de México.
 
En los Estados constitucionales democráticos de derecho ha operado una redistribución del poder en favor de los jueces, a tal grado que se habla de un verdadero contrapoder. Sin embargo, los jueces, por lo general, no son elegidos a diferencia de los representantes populares. La legitimidad de los jueces, satisfechos los requisitos constitucionales y legales para el acceso a la función, particularmente de los jueces constitucionales, no está dada, de una vez y para siempre, a partir de su nombramiento, sino se construye permanentemente mediante la motivación de las resoluciones. Es una legitimación que se adquiere vía la motivación de las sentencias. Parafraseando a Ronald Dworkin, la legitimidad de la jurisdicción depende, en buena medida, de que los jueces decidan conforme con razones jurídicas. 
Desde un punto de vista normativo, el tipo de conflictos que conoce y resuelve el Tribunal Electoral no hace que dirima los mismos con arreglo a consideraciones políticas; podrán tratarse de conflictos políticos, mas se deciden jurídicamente, es decir, lo peculiar es que se resuelven mediante métodos jurídicos y razones jurídicas, con base en lo establecido en el derecho. Para decirlo con Klaus Stern: Jurisdicción sobre materia política no es lo mismo que jurisdicción política, esto es, jurisdicción con arreglo a criterios políticos. Un ejemplo de jurisdicción política sería la auto-calificación de las elecciones que de sus respectivos miembros realizaban antes de 1993 los colegios electorales (órganos políticos) de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores. En tal virtud, debe hacerse una clara y tajante distinción. El que se trate de un conflicto de naturaleza política o, cuando menos, un conflicto entre órganos políticos (p. ej., entre la Cámara de Diputados y el Poder Ejecutivo Federal en la reciente controversia constitucional sobre el presupuesto de egresos) no implica en modo alguno que la decisión jurisdiccional que pone fin al mismo sea tomada sobre la base de consideraciones políticas (por ejemplo, de conveniencia u oportunidad), sino debe ajustarse a salvaguardar los principios de constitucionalidad y legalidad. De ahí la importancia fundamental que en los últimos tiempos ha cobrado tanto en el ámbito teórico como en la praxis la argumentación jurídica, particularmente la desarrollada por los tribunales constitucionales. En todo caso, se trata de someter a escrutinio la argumentación de los tribunales constitucionales, toda vez que, por más supremos que puedan ser, no son infalibles. Similarmente, el que un Tribunal Electoral, por ejemplo, al resolver un litigio electoral, declare la nulidad de una elección de gobernador, porque quedó acreditado que se violaron determinados principios constitucionales que deben regir en toda elección democrática y que semejantes violaciones sustanciales fueron determinantes para el resultado de la elección, no implica que dicho órgano jurisdiccional dirima un conflicto político con arreglo a consideraciones políticas. Como observa Manuel Aragón, el control jurídico, particularmente el control jurisdiccional, a diferencia del control político, tiene estos rasgos distintivos: a) es un control objetivado, ya que el parámetro de control es un conjunto normativo preexistente y no disponible para el órgano de control; b) está basado en razones jurídicas y no en consideraciones políticas; c) su ejercicio es necesario, en cuanto ha de ejercerse necesariamente siempre que sea instado a ello, y d) está encomendado a un «órgano independiente e imparcial, dotado de singular competencia técnica para resolver cuestiones de Derecho». En el modelo de Estado constitucional democrático de derecho, la justicia constitucional ha excluido la politización de la justicia desde el momento en que los jueces constitucionales empezaron a extender el control jurídico, es decir, un control objetivado, necesario y técnico sobre las irregularidades del poder, a fin de salvaguardar los derechos fundamentales y el principio de supremacía constitucional. La justicia constitucional electoral no pretende eliminar lo político, ya que no intenta inhibir ni frustrar la actividad parlamentaria ni socavar la regla de la mayoría.12 Como destaca Perfecto Andrés Ibáñez al analizar el pensamiento de Luigi Ferrajoli, la emergencia de la perspectiva constitucional en la aplicación de la ley no amplía peligrosamente el campo de actuación y la discrecionalidad del intérprete; el deber de observar la Constitución, incluso, proporciona una garantía más de sujeción en la medida que limita el abanico de las interpretaciones legítimas, además de que el deber constitucional de motivar las decisiones judiciales proscribe el decisionismo tan arraigado en los viejos hábitos judiciales.13 En términos generales, la judicialización de los procesos electorales en México ha mostrado su funcionalidad y ventajas al garantizar que la resolución de los conflictos electorales se realicen por un tribunal tercero imparcial y con base en los principios de constitucionalidad y legalidad y no, como antes, según los criterios ampliamente discrecionales de la oportunidad y conveniencia política, como ocurría en la época del contencioso político, lo cual propiciaba recurrentes y prolongados conflictos post-electorales al margen de las vías institucionales. Ahora bien, atendiendo a los diversos sistemas de justicia electoral local en los regímenes federales de las democracias occidentales, es posible apreciar un espectro que va de sistemas fuertemente centralizados a otros ampliamente descentralizados, en el entendido de que, en general, la decisión final de toda elección local, eventualmente y, al menos, en cierta medida, corresponde a una instancia jurisdiccional que, como tal, siguiendo a Kelsen, no correspondería propiamente a un órgano (del orden) de la Federación [vis a vis los órganos (de los órdenes) parciales de las entidades federativas] sino a un órgano del Estado federal o nacional como un todo (en palabras de Ulises Schmill, un órgano del orden constitucional).14 En este sentido, por ejemplo, se llega a conferir tal función a la Corte Suprema del respectivo Poder Judicial Federal (Canadá, Estados Unidos y Argentina), a un órgano electoral especializado dentro del Poder Judicial Federal (México, Brasil y Venezuela), o bien, al correspondiente Tribunal 11 Cfr. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del poder, Bogotá Universidad Externado de Colombia, 1999, pp. 70-71. 12 Cfr. Ernesto Garzón Valdés, «El papel del poder judicial en la transición a la democracia», en La función judicial. Ética y Democracia, Barcelona, Gedisa, 2003, p. 141. 13 Cfr. «Prólogo», en Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, Trotta, pp. 11-12.
 
Constitucional, siguiendo el modelo europeo (Austria).15 Teniendo en cuenta el carácter dinámico del sistema federal que permite unidad nacional o diversidad regional según las necesidades cambiantes de cada específico país, frente a algunas voces aisladas que propugnan por una mayor centralización para conferirle a las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la resolución de los conflictos electorales locales, cabría ponderar si, en un futuro, convendría, mejor, que se descentralizara aun más la resolución de los medios de impugnación electorales para conferirle tal atribución, en primera instancia, a los tribunales electorales locales, no sólo respecto de los comicios locales, sino también de los federa- les (al menos, los relacionados con diputados federales y senadores, conservando la Sala Superior la competencia para conocer de impugnaciones contra las resoluciones definitivas y firmes de autoridades electorales locales. Una vez agotadas las instancias locales y, quizá a mediano plazo, por razones estrictamente de constitucionalidad.16 Lo anterior, sin duda, requiere previamente de un fortalecimiento de los tribunales electorales locales a fin de asegurar, en mayor medida, su autonomía funcional orgánica (aun dentro del respectivo poder judicial), así como la independencia e imparcialidad de sus miembros (frente a los demás órganos del poder público y los respectivos partidos políticos) y la eficiencia y efectividad de los medios de impugnación bajo su conocimiento a través de la ampliación de las garantías judiciales (orgánicas y procesales) previstas en el artículo 116 de la Constitución federal.
 
Consideraciones sobre el Federalismo Judicial Electoral. J. Jesús Orozco Henríquez
Quid Juris.
 
Como observamos con antelación el principio del federalismo judicial no es un tema que sea novedoso sino por el contrario es clarísimo que durante el tiempo de desarrollo de derecho electoral como rama activa del derecho se han venido desarrollando diversos tópico e investigaciones que nos permite concluir que la propuesta que realizan Tanto el Partido Acción Nacional  como El Partido  de La Revolución democrática es a todas luces una involución de lo que el estado de derecho mexicano ha ganado frente a un marco Político ya que la pretensión de ambos Institutos es la desaparición de los tribunales Estatales electorales así como de los Institutos y la creación de un Instituto Nacional y el regreso del Tribunal Electoral a un órgano autónomo e independiente,  dividido en salas regionales  para que conozcan de las elecciones tanto nacionales como de las estatales violando a todas luces el pacto federal que se prevé en la Constitución, mas aun en tratándose de crear un Código Electoral único de ninguna manera permitirán que los estados ejercieran la soberanía  y libertad que consagra la propia carta Magna  como una regla del federalismo, a manera de ejemplo pudiéramos decir que ni siquiera conocen y si lo saben no toman en cuenta la diversidad pluricutural del país, tenemos ejemplos claros como lo es el Estado de Oaxaca que tuvo que hacer adecuaciones importantes a su ordenamiento electoral estatal para atender los usos y costumbres de los puebles indígenas que constituye aproximadamente el 60 por ciento de su elección mediante mecanismos de usos y costumbres, o en el caso del Estado de Hidalgo donde se aprecio que para el efecto del ejerció gubernamental de orden municipal 3 años era insuficiente y en un ejercicio de fortalecimiento municipalista se  legislo para que los ayuntamiento duraran en su encargo 4 años  que en periodo que además de ser idóneo permite que los órganos de gobierno municipal no estén sujetos al gobernador en turno, como estos ejemplos podernos recorrer el país donde se encuentran reguladas las elecciones de autoridades auxiliares o bien ya se encuentra regulado el plebiscito, además es importante señalar que bajo un falso esquema de ahorro para el gobierno pretenden hacer creer a la población que se disminuiría el gasto en los procesos electorales lo que no es del todo cierto ya que las elecciones federales las financia sin duda alguna el gobierno federal peros son las entidades federativas quienes tiene a su cargo el gasto de acuerdo a sus presupuestas la organización y financiamiento de las elecciones de orden local.
 
En esas condiciones y bajo la tesitura de que pretenden hacer creer que los órganos estatales son ineficientes  es pues fundamental señalar quelas principales reformas  a partir de 96 no se dieron en el seno del congreso de la unión sino que fueron marcadas por experiencias en los ámbitos locales lo que ha llevado a perfeccionar los procesos judiciales electorales además de que en sus argumentos no presentan ni un solo numero de la supuesta deficiencia de los citado órganos locales, lo que se observa claramente es que pretende centralizar el poder para que sean los partidos político nacionales quienes ejerzan una verdadera presión a los nuevo Instituto Nacional electoral y Tribunal electoral federal ya que nunca presentan en su incoativas los mecanismos de selección de consejero o jueces electorales que seguramente serán calificados por los propios partidos mayoritarios quienes pretenden tener a  modo a estos funcionarios lo que la especie no sucede en cada uno de los estados y la posibilidad de negociar con este ámbito de jueces locales cada vez es menor ya que se actúa con estricto apego a la norma jurídica aplicable y no a presiones de orden político o de poderes facticos tan es así que en la estadística de la propia sala superior se lleva un record de los estados así como de eficacia y eficiencia de sus resoluciones y es el caso que en la mayoría de las entidades federativas está por encima del 80 por ciento, lo que se debe hacer es fortalecer las autonomía de las autoridades electorales locales destinado presupuesto eficientes para su profesionalización y dignificación así como  ampliar su periodo de gestión y no involucionar a un centralismo inconstitucional e ilegal.