Resumen
La reciente reforma constitucional en materia electoral y de organización municipal que establece la reducción del número de integrantes de los ayuntamientos y fija un límite máximo de quince regidurías plantea uno de los desafíos más complejos para el constitucionalismo electoral contemporáneo en México. Durante las últimas dos décadas, el sistema electoral mexicano ha incorporado progresivamente múltiples acciones afirmativas destinadas a garantizar la representación política de grupos históricamente discriminados, entre ellos mujeres, pueblos y comunidades indígenas, personas con discapacidad, población afromexicana, diversidad sexual y juventudes. Sin embargo, la reducción del número de espacios disponibles en los cabildos genera una tensión estructural entre la representación política universal de la ciudadanía y la representación diferenciada de grupos vulnerables. Este trabajo analiza las implicaciones constitucionales, democráticas y electorales de dicha reforma, examina los precedentes jurisdiccionales nacionales e internacionales y propone un modelo de armonización que permita preservar simultáneamente la representación ciudadana, la inclusión política y la gobernabilidad municipal.
Palabras clave: representación política, acciones afirmativas, ayuntamientos, cabildos, democracia representativa, grupos vulnerables, reforma electoral.
I. Introducción
La democracia constitucional contemporánea enfrenta una paradoja permanente: garantizar la igualdad formal de todos los ciudadanos mientras corrige las desigualdades materiales que históricamente han excluido a determinados grupos sociales de los espacios de poder.
En México, esta tensión se ha manifestado particularmente en el ámbito electoral. Desde la reforma constitucional de 2014 y, posteriormente, con la consolidación del principio de paridad total en 2019, el sistema jurídico electoral evolucionó desde un modelo centrado exclusivamente en la igualdad formal hacia uno basado en la igualdad sustantiva.
Como consecuencia, las autoridades electorales y jurisdiccionales desarrollaron una amplia gama de acciones afirmativas para asegurar la participación efectiva de grupos históricamente discriminados.
No obstante, la reciente reforma constitucional que reduce el número de integrantes de los ayuntamientos genera una nueva problemática: el espacio institucional disponible para representar a todos los sectores sociales disminuye, mientras las obligaciones constitucionales de inclusión aumentan.
La pregunta central es la siguiente:
¿Cómo garantizar simultáneamente la representación ciudadana general y la representación de grupos vulnerables cuando el número de cargos disponibles se reduce significativamente?
II. Evolución de la representación política en México
1. El modelo tradicional
Históricamente los ayuntamientos mexicanos se integraban mediante:
Presidencia Municipal.
Sindicatura.
Regidurías de mayoría relativa.
Regidurías de representación proporcional.
En algunos estados, sindicaturas de primera minoría.
El diseño perseguía tres objetivos:
Gobernabilidad.
Pluralidad política.
Representación territorial.
La lógica predominante era partidista y no identitaria.
2. La transformación constitucional
La reforma constitucional de 2011 en derechos humanos modificó profundamente la interpretación del sistema electoral.
A partir de ella se consolidaron:
Paridad de género
Artículos 1°, 4°, 35 y 41 constitucionales.
Derechos indígenas
Artículo 2° constitucional.
Inclusión de personas con discapacidad
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Derechos de la diversidad sexual
Jurisprudencia de la Suprema Corte y del TEPJF.
Juventudes y grupos históricamente discriminados
Acciones afirmativas desarrolladas por el INE y los OPLE.
III. El nuevo problema constitucional
La reducción de regidurías genera una contradicción práctica.
Mientras más acciones afirmativas existen:
más espacios deben reservarse,
pero simultáneamente:
menos cargos están disponibles.
Ejemplo hipotético
Municipio con:
15 integrantes del cabildo.
Supongamos:
8 mujeres.
3 personas indígenas.
1 persona con discapacidad.
1 persona LGBT+.
1 joven.
1 afromexicano.
En términos matemáticos:
prácticamente todos los espacios quedarían asignados por acciones afirmativas.
La representación ciudadana general desaparecería o se volvería residual.
IV. El riesgo de una democracia corporativa
Giovanni Sartori (1993) advertía que la representación democrática debe basarse principalmente en ciudadanos y no en categorías sociales.
Cuando la representación se fragmenta excesivamente pueden surgir fenómenos de:
corporativización política;
segmentación del electorado;
competencia entre grupos vulnerables;
exclusión de ciudadanos no pertenecientes a grupos protegidos.
La paradoja es evidente:
para combatir la exclusión histórica podría generarse una nueva forma de exclusión política.
V. El principio de representación universal
La Constitución mexicana reconoce que:
todos los ciudadanos son titulares de derechos políticos.
Artículos:
35 constitucional.
41 constitucional.
23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La Corte Interamericana ha sostenido que los derechos políticos poseen carácter universal.
Caso:
Yatama vs. Nicaragua (2005).
La protección diferenciada es válida únicamente cuando:
persigue una finalidad legítima;
es proporcional;
no elimina derechos de terceros.
VI. Jurisprudencia electoral relevante
Suprema Corte de Justicia de la Nación
La Corte ha sostenido que las acciones afirmativas son constitucionales cuando:
corrigen desigualdades reales;
son temporales;
son proporcionales.
Acción de Inconstitucionalidad 148/2017
Reconocimiento de medidas compensatorias.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
SUP-RAP-121/2020
Validó acciones afirmativas indígenas.
SUP-RAP-726/2017
Validó acciones afirmativas para personas con discapacidad.
SUP-RAP-21/2021
Reconoció acciones afirmativas para diversidad sexual.
Sin embargo, el Tribunal también ha sostenido que dichas medidas:
no son absolutas.
VII. El caso particular de los ayuntamientos
Los ayuntamientos poseen características especiales.
No son órganos legislativos.
Son órganos colegiados de gobierno.
Por tanto, deben equilibrar:
Representación
con
Eficiencia administrativa
y
Gobernabilidad.
La reducción del tamaño de los cabildos busca precisamente:
disminuir costos;
agilizar decisiones;
evitar sobrerrepresentación burocrática.
VIII. El dilema de los estados
Las legislaturas locales deberán armonizar:
Principio democrático
Representación de todos los ciudadanos.
Principio de igualdad sustantiva
Representación de grupos históricamente discriminados.
Principio de gobernabilidad
Cabildos funcionales.
IX. Modelos comparados
Colombia
Existen circunscripciones especiales indígenas.
Pero no todos los cargos se reservan.
Se mantiene una base universal de representación.
Bolivia
Reconoce autonomías indígenas.
La representación diferenciada se concentra en territorios con presencia real de pueblos originarios.
Nueva Zelanda
Los escaños maoríes son adicionales o complementarios.
No sustituyen completamente la representación general.
X. Propuesta de armonización para México
Modelo de representación compensatoria limitada
Se propone que las acciones afirmativas operen bajo cinco reglas:
1. Paridad transversal obligatoria
Debe mantenerse.
Es un mandato constitucional expreso.
2. Acciones afirmativas flexibles
No reservar espacios fijos.
Sino permitir que una misma candidatura cumpla múltiples categorías.
Ejemplo:
mujer indígena;
mujer con discapacidad;
joven indígena.
Una sola persona satisface varias acciones afirmativas.
3. Sistema de puntuación compensatoria
Las listas de representación proporcional podrían evaluarse mediante criterios de inclusión acumulativa.
No necesariamente mediante cuotas rígidas.
4. Umbral mínimo ciudadano
Al menos 50% de las regidurías deben permanecer abiertas a cualquier ciudadano.
Sin requisito identitario.
5. Representación territorial prioritaria
En municipios indígenas:
prioridad indígena.
En municipios urbanos:
prioridad ciudadana general.
Aplicando criterios de proporcionalidad territorial.
XI. Aplicación al caso de Hidalgo
La problemática adquiere especial relevancia en Hidalgo debido a:
presencia significativa de pueblos indígenas;
alta dispersión municipal;
coexistencia de municipios metropolitanos y rurales.
Una reforma local podría establecer:
Municipios indígenas
representación indígena reforzada.
Municipios mixtos
representación compartida.
Municipios urbanos
predominio de representación ciudadana general con acciones afirmativas compensatorias.
Este modelo permitiría cumplir:
artículo 2° constitucional;
artículo 41 constitucional;
jurisprudencia del TEPJF;
principio democrático universal.
XII. Riesgos de una mala implementación
Si las legislaturas locales simplemente trasladan todas las acciones afirmativas vigentes a cabildos reducidos podrían generarse:
Litigios masivos.
Sobreposición de cuotas.
Simulación de autoadscripción.
Fraude a las acciones afirmativas.
Exclusión de ciudadanos sin pertenencia a grupos protegidos.
Debilitamiento de la legitimidad democrática.
XIII. Conclusiones
La reducción del número de regidores constituye una reforma estructural que obliga a replantear el modelo mexicano de representación política municipal.
La respuesta no debe consistir en eliminar acciones afirmativas ni en convertir todos los espacios de representación en cuotas identitarias. Ambas soluciones resultarían incompatibles con el principio democrático constitucional.
La clave reside en construir un modelo de equilibrio que preserve simultáneamente:
la representación universal de la ciudadanía;
la inclusión efectiva de grupos históricamente discriminados;
la gobernabilidad municipal.
La utilización de acciones afirmativas acumulativas, esquemas de representación compensatoria flexible y criterios territoriales diferenciados puede ofrecer una solución constitucionalmente viable.
El reto de las legislaturas locales no será únicamente cumplir con la nueva reducción de regidurías, sino diseñar un sistema que evite que la inclusión termine desplazando a la representación general o que la gobernabilidad termine sacrificando la pluralidad democrática. El verdadero desafío consiste en demostrar que la democracia mexicana es capaz de ser simultáneamente representativa, incluyente y funcional.
Bibliografía
Alexy, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. Centro de Estudios Constitucionales.
Carbonell, Miguel. Derechos Fundamentales y Democracia. Porrúa.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Yatama vs. Nicaragua (2005).
Dahl, Robert. La Democracia y sus Críticos. Paidós.
Ferrajoli, Luigi. Principia Iuris. Trotta.
Sartori, Giovanni. Teoría de la Democracia. Alianza Editorial.
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Acción de Inconstitucionalidad 148/2017.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. SUP-RAP-121/2020.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. SUP-RAP-726/2017.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. SUP-RAP-21/2021.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
